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一、从宏观和总体花样上，我们认为“9号文”明确了一个焦点与关系

如果用最简单的词点明“9号文”的一个焦点，就是“管资本”。这一政策体现出明确的“管资本”导向，将已往一直所称的“国有资产治理”明确定位为“国有资本”。“管资本”不是一个新鲜词，在十八届三中全会《中共中央关于全面深化革新若干重大问题的决定》中就写明“以管资本为主增强国有资产监管，革新国有资本授权经营体制”，2015年《中共中央国务院关于深化国有企业革新的指导意见》也指出“实现以管企业为主向以管资本为主的转变”。可是彼时对“管资本”体制革新的重视并未上升到目前的高度。在随后国务院宣布的《关于革新和完善国有资产治理体制的若干意见》中依然定位偏重于“国有资产”。我们通过恒久政策跟踪视察到，2017年是一个政策的转折点。从2017年国务院办公厅转发《国务院国资委以管资本为主推进职能转变计划》开始，“管资本”体制革新明显加速，并且层面提高。今后2018年中共中央国务院针对金融国企出台《关于完善国有金融资本治理的指导意见》，国务院出台“23号文”加速推进国有资本投资、运营公司革新，推出第二批11点投资公司试点，直至本次“9号文”，“管资本”这一定位不绝提升。本次“9号文”由国务院直接宣布，层面仅次于中发，高于国办、国资委宣布的相关文件，在“1+N”政策体系中也居于较高职位。

在明确了“管资本”的方法以后，须区分“国有资产”和“国有资本”的区别，资本的两大属性得以突显：一是逐利性，什么赚钱就投什么，哪里赚钱就流向哪里，因此管资本是真正体现国有资产保值增值要求的治理方法；二是流动性，失去了流动性就不可称其为资本，因此要求国有资本有序进退、优化结构、通过混改与上市等多种方法提高流动性。资本的天然属性决定了国有资本治理体制的改变。

虽然“管资本”不是新鲜词，但本计划对国资监管机构与国企的关系进行了新的界说，第一次明确了出资人代表机构与国有资本之间是“股权关系”。“9号文”多处明确提出“依据股权关系”对国家出资企业开展治理、委派董事、加入公司治理。我们认为，“股权关系”一词首次在重大国企革新文件中泛起，标记着国资监管机构与国企之间的关系爆发了重大的变革（至少是在政策和理论层面），从已往的行政上下级监管关系，向公司治理结构下的“股东和出资企业”转变，国资委、财务部等要从行政监管机构向“出资人代表”和“股东”身份转变，从而越发匹配资本治理的要求而非资产治理、企业治理的古板方法。

二、在总体革新架构上，“9号文”形成了“三类离开、两层授权”的革新新架构

第一是横向上“三类离开”。对国有企业进行性质分类由来已久，在2015年《中共中央国务院关于深化国有企业革新的指导意见》这一纲要性文件中将国有企业分为两类，即商业类和公益类，商业类又具体分为“主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业”和“主业处于关系国家宁静、国民经济命脉的重要行业和要害领域、主要担负重大专项任务的商业类国有企业”。之后《关于国有企业功效界定与分类的指导意见》、《关于完善中央企业功效分类考核的实施计划》等政策都遵循了这一分类。彼时的革新总体架构凭据“三层架构、两类离开”的原则进行设计，其后经历了多次变革，此次在“9号文”中泛起的明确分类是三类：一类是国有资本投资、运营公司，二类是其他商业类企业（含工业集团），三类是公益类企业。国有资本投资、运营公司设定了相应的条件，“成熟一家、推出一家”，意味着三类企业并存，并不会一股脑地把其他实体企业都划入投资运营公司。这标明最初的完全“三层架构”设计和“三层治理体制”已不适用于目前的国企分类革新，用“三类革新”概括更为准确。

基于此，文件要求“差别类型企业给予差别规模、差别水平的授权放权”，其革新进度、要求等均保存很大差别，第一类国有资本投资、运营公司饰演了先行先试的角色，授权与革新的力度更大。二三类企业也要求落实企业经营自主权、落实董事会职权。总体来看，“9号文”提出的各项治理革新要求，如董事会建设、推行经理层市场化选聘和契约化治理、深化内部三项制度革新、优化集团管控和治理架构、提升资本运作等，是针对全部三类企业的，而不是只针对第一类企业。我们看到媒体上一部剖析读文章将“9号文”基本等同于投资、运营公司授权革新，忽视了实体工业类国企，是保存片面性的。从我们的咨询实践看，近两年大宗的实体工业类央企和地方国企在积极推进集团管控和组织架构优化、市场化机制、人力资源三项制度革新，取得了很好的效果。

第二是纵向上“两层授权”。授权可以说是“9号文”的题眼，全文都在围绕“授权放权”展开，包括出资人代表机构如何授权和履职、分类对差别类型企业给予差别授权、企业自身如何增强行权能力建设等。授权放权分为两层，本次文件着重强调的是第一层监管机构如何对出资企业进行授权，但同时第二层出资企业集团如何对下属二三级企业进行授权、优化集团管控也是禁止忽视的。从我们的咨询实践和视察来看，在第一层授权上，国务院国资委对央企的授权、地方国资委如山东、四川（包括成都会）等国资委对所属国企的授权已经较为充分，明确了授权清单，真正落实董事会职权。但集团公司对下属各级企业的授权在中央及各地方体现纷歧，凭据集团公司性质差别授权的规模和水平有较大差别，如地方金控集团、投资控股类集团企业在这方面做的最为充分，多元化多板块实体企业由于治理幅度过大也进行了一定的授权，但在集团通常依然保存了集中采购、宁静等经营治理职能，大大都简单板块突出的实体集团企业授权的力度较小，基本处于运营管控的状态。

从本次“9号文”的革新思路来看，国企革新的架构设计已从最初“三层架构、两类离开”演变为“三类离开、两层授权”，明确了国有资本投资与运营公司、商业类企业、公益类企业三种类型进行分类革新，强化出资人代表机构对出资企业的授权、企业集团对下属各级企业的授权。这一架构对未来的国有资本与国企革新提供了总体指引。

三、在总体革新架构之下，本次文件提供了革新经营体制的具体要领和事情“抓手”

经过我们对政策的研读梳理及结合咨询经验，革新具体要领和路径包括五点，各级国资监管机构和企业可以按图索骥、照章行动：一是实施清单治理，在实操中可拟定“正面清单”与“负面清单”，中央及部分省市国资委已有较好的实践；二是完善公司治理，包括强化章程作用、规范董事会运作、发挥董事作用等方面；三是优化集团管控，包括分类确定管控模式、优化治理职能与组织架构、强化风控和监督体系等；四是推进市场化机制革新，在高层推行职业经理人市场化选聘和契约化治理，同时要将市场化职业经理人的市场化薪酬分派制度和中恒久激励机制落实到位，不可中途而废酿成“空头支票”（我们在多地的革新实践中见到实施了高层人员身份转换但未兑现市场化薪酬的情况，严重攻击了事情积极性，造成革新的矛盾点），在中下层要深化三项制度革新，真正提高员工积极性和治理效率；五是增强资本运作，积极推进混改和上市等事情，真正实现有进有退。在这五方面的事情中，许多时候企业自身推动面临一系列的困难，球盟会咨询均能够提供专业咨询支持，协助制定治理计划并资助实施。

除了以上三点理解，本次政策一个突出的亮点体现在股权激励与员工持股的政策突破上。文件明确提到“授权国有资本投资、运营公司董事会审批子企业股权激励计划，支持所出资企业依法合规接纳股票期权、股票增值权、限制性股票、分红权、员工持股以及其他方法开展股权激励，股权激励预期收益作为投资性收入，不与其薪酬总水平挂钩。支持国有创业投资企业、创业投资治理企业等新工业、新业态、新商业模式类企业的焦点团队持股和跟投”。

在我们看来，首先政策的突破体现在不但大力支持勉励开展种种形式的股权激励，并且明确股权激励预期收益不与薪酬总水平挂钩。国有企业股权激励恒久受限于2006年国资委、财务部公布的《国有控股上市公司（境内）实施股权激励试行步伐》，其中划定“个人股权激励预期收益水平，应控制在其薪酬总水平（含预期的期权或股权收益）的30%以内”，虽未对非上市国企作出明确要求，但基本参照上市公司执行，导致股权激励的额度十分有限，推动的动力不大。在2016年的员工持股和股权激励新政策中（2016年4号文和133号文），虽然对混淆所有制企业实施员工持股和科技型企业实施股权激励摊开了口子，但实施门槛太高，大大都国企难以满足条件，使得股权激励关于国企依然是“望梅止渴”。我们在已往两年为多个央企与地方国企提供了员工持股和股权激励咨询效劳，在实践中感受到重重障碍。本次文件划定关于这一限制有了突破，但可惜文件中的划定仅适用于国有资本投资、运营公司，宽大的商业类国企仍需继续期待政策摊开。

其次本次政策突破体现在支持国有创投企业实施团队持股和跟投等激励机制。过往的员工持股政策仅限于商业类实体企业、科技型企业，股权投资类企业员工持股政策尚未摊开。但我们视察到，在实操中已泛起多个突破案例，如湖南广电下属达晨财智创投、广州越秀集团工业投资基金、江苏高科技投资集团毅达资本与邦盛资本、苏州元禾控股下属四大基金治理公司等，均已实施混淆所有制革新和团队持股，取得了很好的生长效果。我们亦曾为多个国有投资基金和国有金融企业提供激励机制咨询效劳。在政策层面，2016年国务院《关于增进创业投资连续健康生长的若干意见》（“创投国十条”）首次提出“支持具备条件的国有创业投资企业开展混淆所有制革新试点，探索国有创业投资企业和创业投资治理企业焦点团队持股和跟投”，2018年深圳市政府《关于印发增进创业投资行业生长若干步伐的通知》进一步提出“放宽新设立创业投资机构的简单员工持股比例，允许治理层和焦点主干持股比例占总股本的30%”。本次“9号文”对这一政策的再次明确，标明国有股权投资类企业的团队持股激励政策在国家层面获得了更大的重视，有可能加速推进，具体有待视察后续实施细则。

作为推进由“管企业、管资产”到“管资本”转变的重要指引文件，本次“9号文”的具体推进效果另有待跟踪视察。一是要看国务院国资委后续制定的授权放权清单，并且是否能够将分类授权事情向下催促落实，真正实现为宽大国企经营实体“松绑、放活、管好”的效果；二是看各地方国资委和相关监管机构制定的具体实施细则，是否能够结合外地情况拿出有效的落境地伐，并且将革新事情层层落实到省、市、区县等各级国资。从球盟会的过往实践看，在中央层面推进到央企一级集团、在地方层面推进到省一级国资以后，往下推进保存较浩劫度，具体情况庞大，实施水平纷歧，效果往往大打折扣。

在具体企业层面，由于实际情况千差万别，问题各有差别，因此革新不可能“一刀切”、千篇一律。“9号文”明确提出“凭据企业生长实际情况，坚持一企一策、因企施策，有偏重、分先后”地推进授权体制革新。这意味着各地国资监管机构和国企推进革新的个性化增强、难度加大，对企业而言，要害是要增强自身的经营治理能力，提高行权能力，“接得住、行得稳”。同时，这也意味着咨询公司品级三方智库机构可发挥的空间更大。相信陪同国资国企革新一道，我们能够不绝积累实践经验，提升理论高度，为推进国资国企革新孝敬更多智慧和力量。