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PPP 2.0 时代：新政引领下的市场重塑
来源: | 作者:球盟会咨询建筑事业部 | 宣布时间: 2024-07-19 | 1431 次浏览 | 分享到:
自 2014 年起，政府和社会资本相助模式（PPP）在我国已经推行近十年。推行此模式的初志在于吸引更多社会资本加入投资，拓宽资金来源，实现投资主体多元化。通过向社会资本开放基础设施建设和公共效劳项目，而非仅仅依烂魅政府投资运营，进而提升运营效率和市场化水平。因此，改善公共效劳质量、增进有效投资增长，正是我国实施 PPP 模式的焦点目的。

然而在实践历程中，PPP模式的实施催生了部分不对规项目，同时导致政府担负了巨大的隐性支付责任。为了解决这一问题，化解地方债务危害，我国对 PPP 政策进行革新势在必行，这也是革新的要害目标之一。

2023 年 2 月至 11 月期间，PPP 项目被全面叫停，整个市场运动陷入停滞状态。在此期间，不但未有新的 PPP 项目获得审批，PPP 信息平台也无法正常登录。就在市场普遍推测 PPP 时代是否已走向终结之时，发改委与财务部于 2023 年 11 月联合公布了关于规范实施PPP新机制的指导意见，即 115 号文， PPP 模式再次回归民众视野。该文件主要强调了政府与社会资本的相助必须全面接纳特许经营模式，并应聚焦于使用者付费项目。这一政策标记着 PPP2.0 时代的到来，为其生长提供了总体指导目标。随后的四月份，为响应新政策要求，相关部分对 2015 年出台的特许经营治理步伐进行了修订。此次修订特别强调勉励民营企业加入 PPP 项目，并提出了避免新增隐性债务的步伐。

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一

近五年来PPP市场体现连续下滑


近五年来，PPP 市场的生长可归结为三个焦点现象。

首先，市场规模泛起缩减趋势。由于 2017 年的PPP项目清库行动，自 2017 年起，每年 PPP 新增市场规模连续处于负增长。在此次行动中，地方政府对 PPP 项目进行了严格的合规审查，对未抵达标准的项目进行清退或整改。在对此类不对规项目进行重新清算时，企业发明，一些在原市场情况下短暂可行的项目，现在却面临着流动性危害，甚至泛起亏损状况。

其次，PPP 项目对财务依赖严重。PPP 项目的初志是引入社会资本加入公共建设，然而，在实际操作中，地方政府反而因此增加了不少隐性债务。值得注意的是，许多 PPP 项目并非通过向使用者收费来接纳本钱，而是将运营和维护的重担完全转嫁给了政府。从相关数据来看，截至 2022 年，全国已落地的 PPP 投资项目中，仅有 11% 是使用者付费项目。这意味着，剩余大部分项目运营和维护的本钱完全由政府担负，显示出对财务的严重依赖。

最后，社会资本加入缺乏。截至 2022 年，国有企业在 PPP 市场中占据了主导职位，其市场份额凌驾 80% ，这与 PPP 模式的初志是相悖的。在项目运营历程中，民营资本关于盈利和立异的追求往往比国有企业更有动力。然而，由于缺乏资本优势等因素，民营企业往往无法获得这类项目，这显然是市场资源未能获得有效配置的体现。

二

解读 115 号文

因此，2023 年 11 月出台的 115 号文，旨在解决市场失衡和效率降低的问题，同时避免政府增加隐性债务。政策原文明确指出，要坚持初志，回归PPP模式的实质。接下来，我们将对 115 号文中的三个要害点进行解读。


1、聚焦使用者付费项目，全部接纳特许经营模式实施

首先，新政策聚焦于使用者付费项目，划定未来所有 PPP 项目必须建立在使用者付费的基础上。这意味着项目必须能够通过其运营收入独立笼罩本钱，甚至爆发投资回报。同时，所有项目都将接纳特许经营模式进行实施，以确保项目的连续运营和治理，而非仅仅建设完成后就移交政府。别的，特许经营模式将越发多样化，除了古板的 BOT 模式外，其他种种模式的占比也有望提升。

在使用者付费项目的框架下，以运营高速公路为例，纯粹依靠公路收费往往难以笼罩本钱。因此，需要探索和生长如路衍经济等新的收益模式。好比利用高速公路两侧的土地进行新能源开发，或者将效劳区革新为平急两用的建筑，以增加收入来源。新划定还强调了对财务资金使用的严格限制，未来的 PPP 项目将不可继续依赖补贴进行建设。这一变革要求 PPP 项目必须在市场化竞争中证明其运营价值，通过不绝优化运营和治理，提升项目的投资回报率，从而连续吸引市场资金。
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2、限定于有经营性收益的项目

第二个要害点是，PPP 项目应限定于有经营性收益的项目。政策中已明确列举了切合条件的项目类型，如公路、铁路、民航基础设施、物流枢纽、供水、供气、供热、停车场，以及城镇污水处理、水利项目、体育旅游、智慧都会、智慧交通、都会更新等。这些项目都必须具备爆发经营性收益的能力。

经营性收益可以来源于两个方面。首先是直接经营收益，例如高速公路的通行费、市政项目的供水、供气、供热等收费，未来还可能包括数据效劳费、智能系统使用费等。这些都属于直接由项目运营爆发的收益。其次，还可以通过商业考量获取收益，好比利用周边土地增值或相关投资行为实现收益。例如，在都会更新项目中，将旧厂房革新为商业地块，从而提升该地区的商业价值；在水利项目中，通过开发旅游资源增加土地价值等。这些方法都要求企业对商业模式进行更深入的思考和计划，同时也对企业的能力提出了更高的要求。
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3、最洪流平勉励民营企业加入 PPP 项目

第三个要害点是最洪流平勉励民营企业加入 PPP 项目。今年所有出台的相关政策中，只要涉及提振民营企业经济的议题，都使用了诸如 “最洪流平”、“绝不犹豫”、“不遗余力” 等说话，凸显出提振民营经济的紧迫性和重要性。在此配景下，政策为民营企业加入 PPP 项目提供了明确的指导和支持。

具体而言，115 号文针对民营企业加入 PPP 项目提出了三个阶段的建议。

第一类，关于市场回报性较好、ROE 水平较高且有利于民营资本充分发挥活力的项目，如垃圾固废处理、公共停车场、物流枢纽、物流园区以及旅游体育等项目，应由民营企业独资或控股。这类项目更需要市场化机构进行运营，以确保其高效、可连续的生长。

第二大类项目要求民营企业股权比例不低于 35% 。这类项目的市场回报率可能略低于固废处理、旅游、停车场等行业，但如果能发挥民营资本的灵活立异经营优势，也有可能实现较高的项目收益。例如，污水处理、污水管网、供水、供热、供气、城际铁路、收费公路项目、智慧都会、智慧交通等，这些以往主要由央国企担负的项目，现在也可以看到民营企业的身影。关于央企与民营企业之间的相助，可以结合如 “同股差别权” 等制度设计。

第三大类项目要求积极创立条件并勉励支持民营企业加入。这类项目往往工程难度较大、工期较长、资本回报率不高，且前期需要巨大投资，运营危害也相对较高。已往，这些项目主要由政府或大型国有企业担负，但未来政策勉励民营企业加入。
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三

特许经营治理步伐主要修订内容


在上述政策的基础上，2024 年 4 月，国家生长革新委等六部分修订宣布基础设施和公用事业特许经营治理步伐，自 2024 年 5 月 1 日起施行。本次宣布的《治理步伐》是 115 号文出台后政府与社会资本相助的配套制度设计，旨在勉励和引导社会资本加入基础设施和公用事业建设运营，提高公共效劳质量和效率，�；ぬ匦砭哒比ㄒ�，引发民间投资活力，避免新增隐债。
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四

央国企未来如何做PPP


2022 年国有企业中标 PPP 项目规模达 2.4 万亿，在全部项目中占比 95.67% ，民营企业及其他类型企业中标占比仅 4.33% 。如新机制施行，预计未来央国企在 PPP 市场中市占率将会降低。

但关于建筑央企来说，或许影响并没有那么大。近年来，建筑央企加入 PPP 项目的比重大幅降低。如中国建筑披露，2022 年公司新增 PPP 项目权益投资额为 648 亿元，仅占公司当年新签总订单额的 1.9%（2017 年高点占 12.3%），2023 年仅签约一个 PPP 项目。

关于存量项目来说，新机制中明确：“在建项目和已投入运营的 PPP 项目在整改后可以继续规范推进”。因此，预计新机制可能会对已完成招标采购程序但还未开工的项目爆发较大影响，政策可能会对该类存量项目从严要求。


展望未来，央国企将继续在 PPP 模式中发挥举足轻重的作用，特别是在与民营资本携手共建的领域内，央国企可以充分发挥其在融资渠道、土地使用权获取以及行政审批方面的优势。别的，央国企凭借雄厚的资金基础和广泛的资源网络，有能力担纲大型或战略性基础设施项目。关于民营企业而言，此类项目的规模和危害可能凌驾其蒙受能力，因此央企的加入显得至关重要。同时，央企在已往积累了富厚的 PPP 项目经验，这使得它们在行业经验方面通常占据优势职位。因此，在与民营企业配合开发 PPP 项目时，央企能够展现其独吞的竞争力。综上所述，我们坚信央企在未来 PPP 项目中的角色仍然不可替代。

结

语

随着 PPP2.0 时代的到来，政府与社会资本相助模式正迎来新的生长机缘。通过 115 号文的出台和特许经营治理步伐的修订，我们看到了 PPP 模式在市场重塑、民营企业加入和多元化生长方面的新趋势。展望未来，央国企与民营企业将在 PPP 项目中发挥协同作用，配合推动公共效劳质量的提升和有效投资的增长，为经济社会生长注入新的活力。



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